Во время городской реформы 1870 года управление городами осуществлялось городскими думами. Городские думы были выборными представительными органами местного самоуправления в городах и занимались управлением городскими делами. Губернаторы, в свою очередь, были представителями центральной власти и надзирали за соблюдением законов и распоряжениями в городах, но непосредственно управлять ими не осуществляли.